D. 19/05/2004 n. 9

- resta, in via esclusiva, la Soprintendenza archeologica competente per territorio. D.A.V.LL.PP. 19-05-2004 N. 9 – Contenzioso in fase di appalto. Ciò significa che l'esecuzione preventiva di indagini archeologiche, qualora venisse disposta unicamente su iniziativa dal responsabile del procedimento nominato dalla stazione appaltante, risulterebbe condotta da un soggetto privo della necessaria legittimazione in ordine alla conoscenza ed all'utilizzo delle corrette metodiche di scavo, rilievo e catalogazione, nonchè - soprattutto

- in ordine alla valutazione dell'importanza che i ritrovamenti rivestono per la collettività ed alla più opportuna tipologia d'intervento per assicurarne la fruizione o, quanto meno, per documentarne l'esistenza. Paradossalmente, un'attività siffatta - benchè ispirata dalla volontà di ridurre gli imprevisti in corso d'opera ed i conseguenti prevedibili oneri - potrebbe configurare essa stessa un maggior costo, concretizzandosi in un'attività i cui frutti risultano incerti e quindi privi di una concreta utilità, sia ai fini della tempestiva conduzione dell'appalto, sia ai fini della tutela del patrimonio archeologico. L'anticipazione delle prospezioni archeologiche a cura della competente Soprintendenza risulta perciò auspicabile, ma deve altresì sottolinearsi come in molti casi le relative indagini vengano disposte perchè non può escludersi

-a priori - la presenza di resti antichi nella zona interessata dal nuovo intervento e che spesso le strutture riportate alla luce non rivestono un'importanza tale da imporre un ripensamento dell'intero progetto; anzi - una volta eseguiti i rilievi grafici e fotografici, documentando l'attività svolta ed i risultati conseguiti - l'iter può anche concludersi disponendo la ricopertura di quanto scavato (in particolare quando la conservazione risulti problematica), al fine di evitarne il degrado. Se quindi continua ad avere un valore l'affermazione secondo cui «il miglior museo è la terra», come può desumersi dalle Carte del restauro e dalle Convenzioni internazionali (quali la Carta di Atene, che sintetizza l'esito dei lavori della Conferenza internazionale del 1931), nulla vieta che l'organo preposto alla tutela - preso atto della onerosità (e quindi dell'estrema difficoltà di realizzazione, se non addirittura dell'impossibilità economica) di compiere un'indagine archeologica «a tappeto» estesa all'intera area di sedime della nuova costruzione e delle sue pertinenze - esprima un parere favorevole, per quanto di competenza, subordinando l'esecuzione dei lavori alla previsione di soluzioni tecniche progettuali non interferenti con il sottosuolo archeologico (intendendo con tale termine lo strato di terreno, situato ad una determinata profondità, che può racchiudere in sè i segni dell'attività umana antica), così da non precludere future eventuali azioni di scavo e documentazione. Volendo trarre delle prime conclusioni da quanto sin qui riportato, deve perciò evidenziarsi che quando l'appalto a farsi insiste su di un'area sotto- posta a vincolo archeologico, la successiva sospensione dei lavori - disposta in esito a rinvenimenti di significativo interesse - si ricollega ad una circostanza indubbiamente imprevista, ma che non può definirsi -con altrettanta certezza - imprevedibile. Se quindi la stazione appaltante e l'organo di tutela non hanno improntato la loro azione, ognuno per quanto di rispettiva competenza, a rendere esaurientemente chiare e precise le condizioni di fattibilità dell'intervento da realizzare, gli eventuali maggiori oneri connessi alle interruzioni nella fase esecutiva dei lavori potranno dar luogo a contestazioni di addebito da parte della Corte dei conti, rivolte ai soggetti che ne sono stati responsabili. Fin qui si è trattato della fattispecie in cui la presenza di un vincolo archeologico impone un vaglio progettuale - ad opera della competente Soprintendenza

- che interviene prima dell'aggiudicazione dell'appalto e, spesso, prima della redazione del progetto esecutivo, per cui è possibile operare tutte le valutazioni del caso al fine di evitare che le problematiche irrisolte si possano tradurre in impedimenti all'atto dell'esecuzione dei lavori, con le conseguenze economiche e temporali che sono state indicate. Vi sono però anche i casi in cui sull'area di sedime dell'opera a farsi non grava uno specifico vincolo archeologico, oppure casi in cui, pur in presenza dell'anzidetto vincolo, non è possibile eseguire preventivamente tutti i saggi necessari, per la presenza di corpi di fabbrica da demolire nell'ambito dell'appalto da affidare. Sono queste le fattispecie nelle quali il problema dei rinvenimenti archeologici si manifesta pienamente solo in corso d'opera ed in quella sede deve essere affrontato, imponendo quindi l'interruzione delle attività di cantiere per consentire l'espletamento delle opportune indagini sotto la direzione scientifica della Soprintendenza archeologica. Se al verificarsi di tale ipotesi risulta ovviamente tramontata ogni possibilità di azione in termini di prevenzione, la consapevolezza del concreto rischio di una configurazione di maggiori oneri - che ogni protrazione temporale dell'appalto reca in sè - rende ancora più necessario che la stazione appaltante e l'organo di tutela adottino comportamenti e provvedimenti idonei a limitare l'entità degli eventuali danni. Per quanto concerne l'amministrazione appaltante, non può nemmeno escludersi

- in casi particolari - il recesso dal contratto, ai sensi dell'art. 122 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, qualora ciò risulti opportuno in esito ad una valutazione ponderata delle circostanze di fatto. Nella generalità dei casi, invece, qualora venga disposta la sospensione dei lavori, deve innanzitutto ricordarsi l'importanza delle disposizioni conte- D.A.V.LL.PP. 19-05-2004 N. 9 – Contenzioso in fase di appalto. nute nell'art. 133, commi 4 e 5, del Decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, il cui rigoroso rispetto da parte del direttore dei lavori è sicuramente utile ad evitare contrastanti descrizioni in ordine alla consistenza della forza lavoro e dei mezzi d'opera esistenti in cantiere al momento della sospensione e durante l'intera protrazione della stessa, ferma restando la necessità che vengano impartite le necessarie disposizioni al fine di contenere macchinari e mano d'opera allo stretto indispensabile. Inoltre, sarà opportuno che in corso di esecuzione delle indagini archeologiche, svolte sotto la direzione scientifica della competente Soprintendenza, il direttore dei lavori si mantenga in stretto contatto con i rappresentanti dell'organo di tutela, per conoscere in tempo reale le valutazioni sull'importanza dei reperti messi in luce e sulle modalità per assicurarne l'eventuale conservazione in situ, al fine di prefigurare le possibili ripercussioni sui lavori appaltati ed anticipare - per quanto possibile - lo studio delle modifiche che si dovessero rendere necessarie, riducendo i tempi di redazione di un'eventuale variante in corso d'opera. Per quanto riguarda le possibili iniziative poste in essere da parte dell'organo preposto alla tutela dei beni culturali, è fuor di dubbio che il peculiare ambito di competenza porta a focalizzare l'attenzione soprattutto sui possibili ritrovamenti, con l'evidente finalità di assicurarne la conoscenza e - se possibile -la fruizione. Ciò tuttavia non esclude che debbano essere ben presenti anche le funzioni attribuite all'ente appaltante, tenuto a garantire la tempestività ed economicità di ogni procedura di esecuzione di lavori pubblici. In concreto, la consapevolezza delle altrui responsabilità non può che tradursi in tempi di espletamento delle attività di competenza che siano sempre contenuti nella misura strettamente necessaria all'espressione delle proprie valutazioni, dovendo altresì ribadire che eventuali comportamenti caratterizzati da lungaggini o inerzie, potendo dar luogo a maggiori oneri, implicano 1'imputabilità del danno erariale, ad opera della magistratura contabile, nei confronti di tutti i soggetti che - a qualsiasi titolo - ne siano ritenuti

artefici. Anche sotto questo aspetto il Ministero dei BB. e delle AA.CC. ha inteso sottolineare la propria costante attenzione, dando conoscenza della recente emanazione di un provvedimento interno (Circolare DGBA n. 9786 del 10 giugno 2003), finalizzato proprio allo snellimento delle procedure amministrative ed inteso ad incrementare l'autonomia decisionale degli uffici periferici, con l'obiettivo di ridurre quei tempi decisionali che possono comportare le note conseguenze in termini di maggiori oneri. Infine, restano da svolgere alcune ulteriori riflessioni sulle attività che, di norma, fanno seguito all'interruzione dei lavori connessa al ritrovamento di reperti archeologici. In primo luogo, deve rilevarsi che le campagne di scavo archeologico disposte in regime di sospensione risultano frequentemente attuate con il sistema delle liste in economia ed il ricorso alla mano d'opera della stessa impresa aggiudicataria, previa verifica della disponibilità all'affidamento diretto dei relativi lavori. Il ricorso a tale modalità di effettuazione viene giustificato con l'urgenza e l'opportunità di avvalersi di una forza lavoro già presente in cantiere, da porre agli ordini della direzione scientifica della Soprintendenza. Benchè l'importo complessivo di tali lavori in economia possa risultare scarsamente significativo se paragonato a quello contrattuale, è indubbio che al ricorrere di tale circostanza l'appaltatore ottenga un affidamento aggiuntivo

- sottraendosi, per le suddette ragioni di correntezza, a qualsivoglia procedura concorsuale - e ne tragga un utile. In secondo luogo, può verificarsi con analoga ricorrenza che per effetto delle risultanze dello scavo archeologico sia necessario apportare variazioni al progetto approvato, prevedendo un incremento delle lavorazioni a farsi, concordando gli eventuali nuovi prezzi con l'aggiudicatario e perfezionando il rapporto contrattuale in essere tramite la sottoscrizione di un apposito atto di sottomissione o di un atto aggiuntivo al contratto stesso. Anche in questo caso l'appaltatore trae un utile dai maggiori lavori affidati, per l'assunzione dei quali sostiene indubbiamente oneri in misura ridotta, in considerazione del fatto che - oltre a non sobbarcarsi le spese di una nuova gara -ottiene certamente il risparmio connesso all'utilizzo dell'impianto di cantiere già esistente. È altrettanto frequente che l'impresa iscriva riserve in conseguenza della sospensione dei lavori, lamentando il danno subito in termini di protrazione gestionale ed elencando gli oneri aggiuntivi sostenuti per spese generali, macchinari e mano d'opera, mancato utile, ecc., determinandoli - in ossequio ad una prassi invalsa - mediante calcoli aritmetici deduttivi. Ad esempio, per la stima delle spese generali infruttifere sostenute e delle quali si chiede il ristoro, viene spesso operato il confronto tra la produzione giornaliera effettiva e quella che viene definita produzione giornaliera teorica, assumendo come unico riferimento per quest'ultima le originarie condizioni contrattuali ed il relativo cronoprogramm, ma senza considerare le eventuali modifiche economiche o temporali che reggono l'appalto, intervenute su richiesta dell'impresa o che si rivelano comunque migliorative per essa. D.A.V.LL.PP. 19-05-2004 N. 9 – Contenzioso in fase di appalto. Sulla base delle considerazioni che precedono, non sembra privo di utilità il richiamo alle disposizioni di cui agli articoli 24 e 25 del D.M.LL.PP. n. 145/2000 (Regolamento recante il capitolato generale d'appalto dei lavori pubblici), in materia di ammissibilità delle sospensioni e di modalità di calcolo del danno eventualmente derivante, cosicchè, all'atto della valutazione di ammissibilità e fondatezza delle riserve iscritte dall'impresa sui registri contabili, risulti ben chiara e presente l'esigenza di svolgere le seguenti verifiche: